- INSEGURA BUENOS AIRES -

Más seguridad para los porteños

Por José Manuel Ugarte
Para LA NACION


El indisimulable agravamiento de la situación en la ciudad de Buenos Aires en materia de seguridad pública determina la necesidad de adoptar decisiones de fondo.

La falta de aparición de la estadística criminal correspondiente a 2005 ha incrementado la sensación de inseguridad de los porteños, que denuncia la tampoco publicada Encuesta de Victimización realizada en 2005.

De todos modos, lo que surge como indudable del análisis estadístico es que los índices delictivos de la ciudad de Buenos Aires, en lugar de seguir la tendencia declinante que se advierte en el país al amparo de la paulatina mejora de la situación económico-social, se mantienen en una rebelde estabilidad. Más aún: desde 1991, y más acentuadamente desde 1994, el número de denuncias por delitos creció proporcionalmente mucho más en la ciudad que en la provincia de Buenos Aires, considerada popularmente el foco más grave de inseguridad.

De 1991 a 2002, mientras que en todo el país y en la provincia de Buenos Aires las denuncias se triplicaron, en la ciudad casi se quintuplicaron. El crecimiento exponencial de la inseguridad porteña comenzó en 1995.

La ciudad de Buenos Aires tiene una singularidad institucional. Habiendo obtenido por la reforma constitucional de 1994 la posibilidad de formar un gobierno autónomo, con facultades de legislación y jurisdicción, una interpretación minimalista de la reforma dio lugar a que la sanción de la ley Nº 24.588 la privara del ejercicio de dos funciones fundamentales para todo Estado: justicia y policía. En este último aspecto, la ciudad quedó sujeta, por toda facultad en materia de seguridad pública, a la firma de convenios con la Policía Federal Argentina. Quedó ratificada la plena y absoluta dependencia de la institución policial respecto del Poder Ejecutivo Nacional, por conducto del Ministerio del Interior, y se prohibió a la ciudad tener cuerpos policiales sin autorización del Congreso.

A partir de ese momento, quedó consagrada una situación anómala: el gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, que ejerce el gobierno local con facultades que lo asemejarían –bien que no totalmente– a un gobierno de provincia, al presentar las aludidas carencias en materia de justicia ordinaria y policía se ve impedido de poner en ejecución una verdadera política en seguridad pública porque carece de toda facultad para ello.

No desconocemos que la política de seguridad pública es de elaboración y aplicación multidisciplinaria y que la eficaz prevención del delito requiere actuar en el nivel de la ciudad, de sus actuales comunas y de sus barrios sobre factores políticos, económicos y sociales, con la cooperación de actores locales públicos y privados. Tal política debe abarcar la totalidad del sistema penal: policía, Justicia y sistema penitenciario.

Pero así como la política de seguridad pública no puede reducirse a la policía, tampoco es concebible una adecuada política en la materia sin la policía. Ni puede la política de seguridad prescindir de la policía, ni ésta de aquélla.

En la ciudad, una y otra van por caminos diversos, como pudo advertirse desde los comienzos de esta curiosa situación, cuando la ciudad creó los consejos barriales de prevención del delito y la violencia, con la intención de integrar a los vecinos. Se buscaba su cooperación y participación en la formulación y aplicación de la seguridad en cada barrio, pero el gobierno nacional y la Policía Federal crearon sus propios órganos con el mismo objeto: los consejos de prevención comunitaria. Así se ha seguido hasta el día de hoy, con el agregado de los esfuerzos para aplicar en la ciudad el Plan Nacional de Prevención del Delito, y con diversas iniciativas paralelas por parte de la ciudad. A los auxiliares vecinales de De la Rúa siguió la Guardia Urbana de Ibarra, sin que la situación mejorara.

Un ejemplo reciente y paradigmático de la situación fue la frustrada reunión del Consejo de Seguridad y Prevención del Delito de la Ciudad de Buenos Aires, en la cual dos miembros permanentes de dicho organismo, Policía Federal y Prefectura Naval, estuvieron ausentes, por instrucciones impartidas a sus autoridades.

Entre las iniciativas parciales para enfrentar el delito merece destacarse la denominada policía comunitaria, consistente en el reclutamiento y formación de 500 policías de la Policía Federal Argentina financiados por la ciudad y dedicados a patrullar espacios públicos.

¿Por qué estos esfuerzos y otros han sido inútiles?

Creemos que de nada servirá duplicar o triplicar los efectivos de la Guardia Urbana porque, salvo mejorar la mala educación vial de los porteños, no es mucho lo que puede hacer para mejorar la situación en materia de seguridad pública.

Tampoco se adelantará mucho incorporando quinientos o mil agentes de policía comunitaria. Ello es así porque la policía comunitaria no consiste en incorporar determinado número de agentes para patrullar los espacios públicos. No decimos nada nuevo si afirmamos que cuando hablamos de policía comunitaria nos referimos a una forma diferente de entender la seguridad pública en su conjunto, que abarca a la totalidad de la institución que ejecuta funciones de policía local, no a quinientos o a mil de sus miembros.

Se trata de entender la labor policial procurando la satisfacción de la comunidad con la acción policial y de integrarla, recibiendo sus aportes a la elaboración y ejecución de las políticas de seguridad pública sobre la base de un enfoque proactivo y orientado a la solución de problemas, abierto a las sugerencias, a la cooperación y al examen de la comunidad.

Este enfoque, como surge de la experiencia internacional, implica cambios doctrinarios, de formación y adiestramiento y en la estructura y organización de la institución policial. Se trata de contar con personal mejor instruido, mejor adiestrado y mejor retribuido, capacitado para interactuar con la comunidad, estimulado y habilitado para ejercer un mayor grado de iniciativa, sin perjuicio de la necesaria disciplina.

Preciso es, entonces, distinguir las funciones de la policía local de aquellas de carácter federal.

Otro aspecto de fundamental importancia es la conducción y control político de la policía por parte de la autoridad local. Dicha conducción también es imprescindible si se quiere producir los cambios propuestos. Por supuesto que este problema no es nuevo. Múltiples proyectos, tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados de la Nación, han propuesto soluciones. Estas van desde transferir a la ciudad toda la Policía Federal o parte de ella –fundamentalmente, las superintendencias de Seguridad Metropolitana y de Bomberos– hasta la constitución de un nuevo cuerpo policial de la ciudad, ya sea para reemplazar a la Policía Federal en su función de policía local o para complementarla a través de la creación de un cuerpo con facultades limitadas a la policía del tránsito y a la cooperación con el patrullaje preventivo, algo similar a las policías locales españolas.

Por nuestra parte, proponemos la creación, dentro de la estructura de la Policía Federal Argentina, del cuerpo de policía de la ciudad de Buenos Aires, integrado no sólo por las superintendencias antes mencionadas, sino también por una parte de los investigadores de la institución, para permitir el adecuado cumplimiento de las funciones de policía de seguridad y judicial en el fuero ordinario.

Dicho cuerpo estaría a las órdenes directas del jefe de gobierno de la ciudad, con facultad de designación y reemplazo de su titular, así como de ascensos y de destinos. Conjuntamente, los gobiernos nacional y local, en consulta con la institución policial, deberían disponer y realizar los cambios orgánicos y estructurales necesarios para instrumentar los conceptos antes descriptos.

La ciudad, por su parte, debe poner en marcha los órganos técnicos, con personal con estado policial y sin él que permita la adecuada conducción de la policía y el diseño, formulación y control de la política de seguridad pública, sobre un modelo de conducción centralizada y ejecución descentralizada, con controles locales, en los niveles comunal y barrial.

La construcción de capacidades de inteligencia criminal adecuadamente relacionadas e integradas con las que se están desarrollando en el orden nacional aportaría mucho a la lucha contra el delito, especialmente contra el delito organizado.

La Policía Federal es una institución policial que ha gozado y goza de prestigio en la Argentina y en América latina. Hubiera necesitado mayor estabilidad política –sin soportar la tragedia derivada de los efectos del conflicto Este-Oeste en el orden regional–y también hubiera necesitado mayor vocación de poder político para su conducción y control, para llegar a constituir, como los bobbies ingleses, un motivo de orgullo nacional.

Hoy, la ausencia de conducción y control derivados de las circunstancias reseñadas han ocasionado, entre otros aspectos que perjudican su eficacia, la persistencia de antiguas costumbres y modos de acción paracastrenses y han retrasado una evolución que es evidente en otros cuerpos pertenecientes a su modelo policial, como la policía nacional francesa y el cuerpo nacional de policía español.

El cambio propuesto brinda la posibilidad de una puesta al día prudente y adecuada, que no debería ser traumática, con la siempre posible y deseable cooperación entre la institución y el poder político.

Es necesario tomar las decisiones que permitan enfrentar el agravamiento de la inseguridad en la ciudad de Buenos Aires. Este es un aporte dirigido a ello.


El autor es abogado especializado en administración pública y profesor de la Universidad de Buenos Aires.

- INSEGURA BUENOS AIRES -

Más seguridad para los porteños

Por José Manuel Ugarte
Para LA NACION


El indisimulable agravamiento de la situación en la ciudad de Buenos Aires en materia de seguridad pública determina la necesidad de adoptar decisiones de fondo.

La falta de aparición de la estadística criminal correspondiente a 2005 ha incrementado la sensación de inseguridad de los porteños, que denuncia la tampoco publicada Encuesta de Victimización realizada en 2005.

De todos modos, lo que surge como indudable del análisis estadístico es que los índices delictivos de la ciudad de Buenos Aires, en lugar de seguir la tendencia declinante que se advierte en el país al amparo de la paulatina mejora de la situación económico-social, se mantienen en una rebelde estabilidad. Más aún: desde 1991, y más acentuadamente desde 1994, el número de denuncias por delitos creció proporcionalmente mucho más en la ciudad que en la provincia de Buenos Aires, considerada popularmente el foco más grave de inseguridad.

De 1991 a 2002, mientras que en todo el país y en la provincia de Buenos Aires las denuncias se triplicaron, en la ciudad casi se quintuplicaron. El crecimiento exponencial de la inseguridad porteña comenzó en 1995.

La ciudad de Buenos Aires tiene una singularidad institucional. Habiendo obtenido por la reforma constitucional de 1994 la posibilidad de formar un gobierno autónomo, con facultades de legislación y jurisdicción, una interpretación minimalista de la reforma dio lugar a que la sanción de la ley Nº 24.588 la privara del ejercicio de dos funciones fundamentales para todo Estado: justicia y policía. En este último aspecto, la ciudad quedó sujeta, por toda facultad en materia de seguridad pública, a la firma de convenios con la Policía Federal Argentina. Quedó ratificada la plena y absoluta dependencia de la institución policial respecto del Poder Ejecutivo Nacional, por conducto del Ministerio del Interior, y se prohibió a la ciudad tener cuerpos policiales sin autorización del Congreso.

A partir de ese momento, quedó consagrada una situación anómala: el gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, que ejerce el gobierno local con facultades que lo asemejarían –bien que no totalmente– a un gobierno de provincia, al presentar las aludidas carencias en materia de justicia ordinaria y policía se ve impedido de poner en ejecución una verdadera política en seguridad pública porque carece de toda facultad para ello.

No desconocemos que la política de seguridad pública es de elaboración y aplicación multidisciplinaria y que la eficaz prevención del delito requiere actuar en el nivel de la ciudad, de sus actuales comunas y de sus barrios sobre factores políticos, económicos y sociales, con la cooperación de actores locales públicos y privados. Tal política debe abarcar la totalidad del sistema penal: policía, Justicia y sistema penitenciario.

Pero así como la política de seguridad pública no puede reducirse a la policía, tampoco es concebible una adecuada política en la materia sin la policía. Ni puede la política de seguridad prescindir de la policía, ni ésta de aquélla.

En la ciudad, una y otra van por caminos diversos, como pudo advertirse desde los comienzos de esta curiosa situación, cuando la ciudad creó los consejos barriales de prevención del delito y la violencia, con la intención de integrar a los vecinos. Se buscaba su cooperación y participación en la formulación y aplicación de la seguridad en cada barrio, pero el gobierno nacional y la Policía Federal crearon sus propios órganos con el mismo objeto: los consejos de prevención comunitaria. Así se ha seguido hasta el día de hoy, con el agregado de los esfuerzos para aplicar en la ciudad el Plan Nacional de Prevención del Delito, y con diversas iniciativas paralelas por parte de la ciudad. A los auxiliares vecinales de De la Rúa siguió la Guardia Urbana de Ibarra, sin que la situación mejorara.

Un ejemplo reciente y paradigmático de la situación fue la frustrada reunión del Consejo de Seguridad y Prevención del Delito de la Ciudad de Buenos Aires, en la cual dos miembros permanentes de dicho organismo, Policía Federal y Prefectura Naval, estuvieron ausentes, por instrucciones impartidas a sus autoridades.

Entre las iniciativas parciales para enfrentar el delito merece destacarse la denominada policía comunitaria, consistente en el reclutamiento y formación de 500 policías de la Policía Federal Argentina financiados por la ciudad y dedicados a patrullar espacios públicos.

¿Por qué estos esfuerzos y otros han sido inútiles?

Creemos que de nada servirá duplicar o triplicar los efectivos de la Guardia Urbana porque, salvo mejorar la mala educación vial de los porteños, no es mucho lo que puede hacer para mejorar la situación en materia de seguridad pública.

Tampoco se adelantará mucho incorporando quinientos o mil agentes de policía comunitaria. Ello es así porque la policía comunitaria no consiste en incorporar determinado número de agentes para patrullar los espacios públicos. No decimos nada nuevo si afirmamos que cuando hablamos de policía comunitaria nos referimos a una forma diferente de entender la seguridad pública en su conjunto, que abarca a la totalidad de la institución que ejecuta funciones de policía local, no a quinientos o a mil de sus miembros.

Se trata de entender la labor policial procurando la satisfacción de la comunidad con la acción policial y de integrarla, recibiendo sus aportes a la elaboración y ejecución de las políticas de seguridad pública sobre la base de un enfoque proactivo y orientado a la solución de problemas, abierto a las sugerencias, a la cooperación y al examen de la comunidad.

Este enfoque, como surge de la experiencia internacional, implica cambios doctrinarios, de formación y adiestramiento y en la estructura y organización de la institución policial. Se trata de contar con personal mejor instruido, mejor adiestrado y mejor retribuido, capacitado para interactuar con la comunidad, estimulado y habilitado para ejercer un mayor grado de iniciativa, sin perjuicio de la necesaria disciplina.

Preciso es, entonces, distinguir las funciones de la policía local de aquellas de carácter federal.

Otro aspecto de fundamental importancia es la conducción y control político de la policía por parte de la autoridad local. Dicha conducción también es imprescindible si se quiere producir los cambios propuestos. Por supuesto que este problema no es nuevo. Múltiples proyectos, tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados de la Nación, han propuesto soluciones. Estas van desde transferir a la ciudad toda la Policía Federal o parte de ella –fundamentalmente, las superintendencias de Seguridad Metropolitana y de Bomberos– hasta la constitución de un nuevo cuerpo policial de la ciudad, ya sea para reemplazar a la Policía Federal en su función de policía local o para complementarla a través de la creación de un cuerpo con facultades limitadas a la policía del tránsito y a la cooperación con el patrullaje preventivo, algo similar a las policías locales españolas.

Por nuestra parte, proponemos la creación, dentro de la estructura de la Policía Federal Argentina, del cuerpo de policía de la ciudad de Buenos Aires, integrado no sólo por las superintendencias antes mencionadas, sino también por una parte de los investigadores de la institución, para permitir el adecuado cumplimiento de las funciones de policía de seguridad y judicial en el fuero ordinario.

Dicho cuerpo estaría a las órdenes directas del jefe de gobierno de la ciudad, con facultad de designación y reemplazo de su titular, así como de ascensos y de destinos. Conjuntamente, los gobiernos nacional y local, en consulta con la institución policial, deberían disponer y realizar los cambios orgánicos y estructurales necesarios para instrumentar los conceptos antes descriptos.

La ciudad, por su parte, debe poner en marcha los órganos técnicos, con personal con estado policial y sin él que permita la adecuada conducción de la policía y el diseño, formulación y control de la política de seguridad pública, sobre un modelo de conducción centralizada y ejecución descentralizada, con controles locales, en los niveles comunal y barrial.

La construcción de capacidades de inteligencia criminal adecuadamente relacionadas e integradas con las que se están desarrollando en el orden nacional aportaría mucho a la lucha contra el delito, especialmente contra el delito organizado.

La Policía Federal es una institución policial que ha gozado y goza de prestigio en la Argentina y en América latina. Hubiera necesitado mayor estabilidad política –sin soportar la tragedia derivada de los efectos del conflicto Este-Oeste en el orden regional–y también hubiera necesitado mayor vocación de poder político para su conducción y control, para llegar a constituir, como los bobbies ingleses, un motivo de orgullo nacional.

Hoy, la ausencia de conducción y control derivados de las circunstancias reseñadas han ocasionado, entre otros aspectos que perjudican su eficacia, la persistencia de antiguas costumbres y modos de acción paracastrenses y han retrasado una evolución que es evidente en otros cuerpos pertenecientes a su modelo policial, como la policía nacional francesa y el cuerpo nacional de policía español.

El cambio propuesto brinda la posibilidad de una puesta al día prudente y adecuada, que no debería ser traumática, con la siempre posible y deseable cooperación entre la institución y el poder político.

Es necesario tomar las decisiones que permitan enfrentar el agravamiento de la inseguridad en la ciudad de Buenos Aires. Este es un aporte dirigido a ello.


El autor es abogado especializado en administración pública y profesor de la Universidad de Buenos Aires.